Reforma statului: perspectivă economică

Reforma statului constituie unul din cele mai importante obiective ale autorităţilor. Dacă aspectele politice şi administrative ale acestei reforme sunt mai mult discutate, transformarea rolului economic al statului se bucură de mai puţină atenţie. Principalele elemente ale proiectului de modernizare a statului român sunt: modificarea constituţiei şi unicameralismul; reforma electorală; restructurarea agenţiilor guvernamentale şi raţionalizarea cheltuielilor publice; regionalizarea şi descentralizarea în administraţia publică; reforma funcţiei publice şi a sistemului de salarizare în sistemul bugetar; reforma justiţiei, educaţiei şi sănătăţii; reforma sistemului de pensii; etc. Nu la fel de clare sunt lucrurile în ceea ce priveşte rolul statului în noile condiţii ale economiei de piaţă.

Trecerea de la economia planificată la economia de piaţă necesită transformarea completă a proceselor şi instituţiilor economice. Printre altele, această transformare presupune că:

· majoritatea deciziilor în materie de investiţii se adoptă în funcţie de criteriul profitului;

· activităţile considerate importante pentru societate sunt finanţate de stat;

· statul îşi îndeplineşte în mod eficace funcţiile economice esenţiale, însă se retrage dintr-un mare număr de activităţi secundare sau îşi reduce radical participarea la aceste activităţi.

1. Statul de drept şi economia de piaţă

Pentru a fi funcţională, economia de piaţă are nevoie de alt fel de stat decât statul comunist („instrument al dictaturii proletariatului”). Astfel, economia de piaţă are nevoie de un stat capabil să protejeze proprietatea, să impună „regulile jocului”, să determine respectarea contractelor, să promoveze obiectivele sociale acceptate de majoritatea cetăţenilor, să mobilizeze resursele necesare pentru activitatea sectorului public, să cheltuiască fondurile publice în mod util şi să producă bunuri publice. De asemenea, economia de piaţă are nevoie de reglementări simple şi clare, care nu lasă loc interpretărilor şi arbitrariului. Spre deosebire de economia planificată, în care regula este că nimic nu este permis fără o aprobare expresă, economia de piaţă se bazează pe principiul că tot ceea ce nu este interzis este permis.

Economia de piaţă necesită instituţii fiscale operante şi programe de cheltuieli publice rezonabile, inclusiv plase de siguranţă elementare pentru şomeri, bolnavi şi persoane în vârstă. Aceste programe trebuiesc finanţate din veniturile bugetare normale – obţinute prin fiscalitate, nu prin împrumuturi publice sau inflaţie (senioraj) -, fără a impune o sarcină fiscală excesivă sectorului privat. Mărimea acestor venituri depinde de gradul de dezvoltare economică şi de eficacitatea administraţiei fiscale, iar, ca urmare, constrângerea respectivă nu poate fi ignorată în dezbaterile cu privire la mărimea şi destinaţia cheltuielilor publice.

În fine, având în vedere că rolul optim al statului depinde nu numai de consideraţiuni economice, ci şi de interacţiunea dintre forţele economice şi cele politice, guvernul şi parlamentul trebuie să ajungă la un anumit acord. Dacă viziunile principalelor partide cu privire la rolul statului sunt foarte diferite, nu există prea multe şanse ca acest rol şi politicile economice aferente să fie concepute în mod raţional.

Nu este, deci, adevărat că economia de piaţă înseamnă absenţa oricărei implicări a statului în viaţa economică. Dimpotrivă, după cum arată F. Hayek, libertatea economică (şi orice altă formă de libertate – am adăuga noi) nu pot exista decât într-un stat de drept. (Constituţia libertăţii, Institutul European, Iaşi, 1998, p. 239).

2. Instituţiile economiei de piaţă

Pentru a se achita de sarcinile ce-i revin în condiţiile economiei de piaţă, guvernul are nevoie de anumite instituţii funcţionale, conduse şi servite de persoane competente şi motivate. Obiectivele conducătorilor şi ale personalului nu trebuie să difere de cele ale instituţiilor pe care le dirijează sau în care lucrează, care, la rândul lor, trebuie să fie conforme cu interesul general. Problema este că asemenea instituţii nu se nasc peste noapte, ci necesită timp pentru a fi construite şi perfecţionate. În ţările industrializate, instituţiile respective s-au dezvoltat în câteva sute de ani, însă, în România post-comunistă, decalajul trebuie recuperat rapid. În epoca postcomunistă, România se confruntă, aşadar, din nou, cu eterna sa problemă: modernizarea târzie şi necesitatea „arderii” etapelor (catch-up effect). De aici, actualitatea cunoscutei dezbateri din cultura română cu privire la relaţia dintre „formă” şi „fond”.

În absenţa instituţiilor publice necesare, ori, în cazul în care acestea există, însă stimulentele acordate conducătorilor lor au efecte perverse, statul împiedică activitatea economică. Conducătorii instituţiilor publice subordonează instituţiile respective propriilor lor interese personale, ceea ce deturnează resursele existente de la utilizările lor raţionale. Acest fenomen, cunoscut sub denumirea de „căutarea de rente” (rent-seeking), are loc pe scară largă într-o societate a cărei caracteristică esenţială este corupţia endemică, în care diverse organisme ale statului sunt capturate şi folosite în interesul unor categorii de indivizi şi grupuri de influenţă. Un asemenea sistem împiedică activitatea economică, deoarece reprezentanţii statului trebuie mituiţi pentru a acorda licenţele şi autorizaţiile necesare şi face imposibilă realizarea obiectivelor sociale. Pe scurt, departe de a fi „stat asistenţial”, aşa cum proclamă adepţii săi, un asemenea stat este un prădător feroce.

La sfârşitul anilor ‘80, în România, ponderea sectorului privat în crearea PIB a fost de numai 12,8%, comparativ cu 20% în Polonia şi 80% în SUA. În momentul căderii comunismului, cea mai mare parte a producţiei se realiza în sectorul de stat, deoarece sectorul privat nu putea deţine decât foarte puţine mijloace de producţie (terenuri agricole din zonele necolectivizate, animale, unelte meşteşugăreşti etc.) şi nu putea desfăşura decât un mic număr de activităţi (agricole, meşteşugăreşti, prestări de servicii etc.). Alocarea resurselor nu ţinea seama de preţuri şi beneficii (pierderi), ci se făcea prin deciziile politice luate de organele de conducere ale partidului şi statului comunist.

În aceste condiţii, la fel ca celelalte ţări comuniste, România nu avea nevoie de un sistem de impozitare de genul celui existent în economiile de piaţă, deoarece întreaga producţie aparţinea statului, iar guvernul putea să confişte bunurile cetăţenilor (naţionalizarea mijloacelor de producţie din 1948; exproprierea locuinţelor ce urmau a fi demolate pentru construirea noilor centre civice sau pentru sistematizarea satelor; confiscarea locuinţelor cetăţenilor care plecau definitiv în străinătate; etc.).

Impozitele au constat, în esenţă, în simple transferuri de resurse de la anumite activităţi la altele (de regulă, de la agricultură către industrie). Organele financiare aveau ca principală sarcină efectuarea acestor transferuri între conturile întreprinderilor şi instituţiilor statului şi înregistrarea contabilă a operaţiunilor respective. Nu exista, deci, administraţie fiscală, drept fiscal şi trezorerie publică.

Veniturile statului proveneau în principal din trei surse (impozit pe circulaţia mărfurilor, vărsăminte din beneficii şi amortizare), care reprezentau reprezentau cca. 35% din PIB. Prin acest sistem, majoritatea impozitelor erau ascunse, astfel încât, în general, cetăţenii nu-şi dădeau seama că erau puternic impozitaţi. Astfel, la un moment dat (1 iulie 1977), autorităţile au desfiinţat impozitul pe salarii individual, înlocuind-l cu impozitul pe fondul de salarii, măsură care a fost prezentată ca „dovadă a preocupării continue a partidului şi statului pentru creşterea nivelului de trai al oamenilor muncii”.

Nivelul veniturilor statului era stabilit de autorităţi, care puteau să modifice prelevările la buget fără nici o dezbatere publică. În cazul în care aveau nevoie de resurse suplimentare, acestea decideau majorarea vărsămintelor efectuate de întreprinderi, ori, mai rar, creşterea unor impozite şi taxe de la populaţie.

Caracteristicile economiei planificate făceau ca „asieta” (aşezarea impozitelor) să fie relativ simplă, având în vedere că: 1) autorităţile cunoşteau – prin intermediul planului – cantităţile de bunuri care urmau a fi produse şi preţurile aferente; 2) banca centrală reglementa modul de efectuare a plăţilor şi efectua majoritatea operaţiunilor de decontare; 3) activitatea economică era concentrată într-un număr relativ redus de întreprinderi mari. Nu existau reguli de drept bine definite la care întreprinderile sau persoanele juridice puteau recurge în caz de dezacord faţă de măsurile luate de autorităţi. Cu alte cuvinte, nu exista stat de drept şi, deci, nici libertate!

3. Mersul reformei economice

România a înregistrat unele progrese în transformarea economiei, însă mai are multe de făcut în ceea ce priveşte redefinirea rolului economic al statului şi procesul de convergenţă (catch-up).

Privatizarea. Ponderea sectorului privat în PIB, insignifiantă la căderea comunismului, a crescut lent, ajungând la 53,4% în 2010. Acest proces s-a realizat prin privatizare şi prin investiţii străine directe, însă nu a dus în mod necesar la îmbunătăţirea gestionării resurselor. Un exemplu eclatant în acest sens este agricultura, unde o mare parte din pământ rămâne an de an nelucrată.

Un aspect interesant al privatizării în România este că deşi ponderea întreprinderilor de stat s-a diminuat, privatizarea nu a determinat creşterea veniturilor bugetare. Cu toate că, la începutul perioadei de tranziţie, aproape totul aparţinea statului, vânzarea activelor acestuia s-a făcut adesea pe sume derizorii. De exemplu, companiile „Roman” Brașov și „IMGB” au fost vândute pe un dolar plus preluarea datoriilor, „Combinatul Siderurgic Reșița” (CSR) a fost vândut pe un euro ş.a.m.d.

Nivelul redus al veniturilor obţinute din privatizare se explică prin faptul că privatizarea a fost adesea un fel de vânzare pe veresie, la care au fost invitaţi să participe câţiva privilegiaţi, care au profitat de situaţia şi relaţiile lor pentru a acumula averi uriaşe. Astfel, deşi constituie o etapă fundamentală în crearea unei economii de piaţă, privatizarea a devenit un obstacol în calea protejării proprietăţii private – o altă condiţie indispensabilă unei economii de piaţă.

Achiziţionarea întreprinderilor de stat de către nomenclatură, „căpuşarea” întreprinderilor de stat, cumpărarea pe nimic a unor active publice de mare valoare, contrabanda cu produse petroliere în timpul embargoului împotriva fostei Yugoslavii etc., au contribuit la transformarea radicală a repartiţiei veniturilor în societatea românească. Înainte de ‘89, egalitatea (relativă) a acestei repartiţii a fost considerată un „succes obţinut pe calea construirii societăţii socialiste multilateral dezvoltate”. După căderea comunismului, în doar câţiva ani, a apărut o clasă de îmbogăţiţi de tranziţie, care trăiesc în lux şi care, în unele cazuri, au şi o considerabilă putere politică. Lucrul cel mai îngrijorător este creşterea inegalităţii provocate de cei care şi-au sporit veniturile nu prin crearea de avuţie, ci prin jefuirea statului.

Este uşor de înţeles reacţia populaţiei la schimbările economice care au creat această situaţie şi motivele pentru care economia de piaţă - identificată cu aceste schimbări - este considerată vinovată. Măsurile necesare unei economii de piaţă dinamice şi eficace tind să fie considerate mijloace de protejare a averilor obţinute în mod fraudulos de „moguli”, iar, ca urmare, se confruntă cu o puternică rezistenţă politică. Nu este, deci, surprinzător că privatizarea nu este considerată de toată lumea un mijloc de a face economia şi societatea să progreseze pe calea prosperităţii şi libertăţii.

Liberalizarea preţurilor. România a liberalizat majoritatea preţurilor şi a obţinut performanţe remarcabile pe calea stabilizării acestora. Astfel, se pare că, în anul 2010, ţinta de inflaţie de 3% a fost pentru prima oară atinsă. Cu toate acestea, dereglementarea preţurilor unor bunuri nu asigură o mai mare eficienţă economică, deoarece preţurile administrative se menţin în sectoare importante, cum ar fi energia.

Reforma finanţelor publice. De asemenea, România a realizat cea mai mare parte a reformei sistemului fiscal. Efectele pozitive sunt însă puţin vizibile, deoarece evaziunea fiscală este ridicată, colectarea impozitelor este nesatisfăcătoare, iar finanţările de la buget se alocă adesea în mod clientelar. De aceea, în ultima „scrisoare de intenţie” adresată FMI (14 septembrie 2011) se prevede din nou revizuirea sistemului fiscal, pentru a-i elimina lacunele şi a-i spori eficienţa.

În economia planificată, impozitele nu au fost niciodată transparente, iar, ca urmare, populaţia a reacţionat cu ostilitate la introducerea unui sistem fiscal explicit. Pe de altă parte, reformele economice efectuate în prima parte a perioadei de tranziţie au avut consecinţe nefaste asupra finanţelor publice existente, deoarece:

· Planul a fost desfiinţat, iar raportările statistice (corecte sau incorecte) cu privire la cantităţile de bunuri produse şi la preţuri au fost eliminate. Autorităţile au fost nevoite să se bazeze pe alte surse de date, inclusiv declaraţiile de impunere ale contribuabililor. Ca urmare, fraudele fiscale s-au înmulţit.

· Pe măsura emergenţei activităţii sectorului privat, numărul producătorilor şi, deci, al contribuabililor potenţiali s-au mărit considerabil. Administraţia fiscală, obişnuită să aibă de a face cu un număr relativ mic de întreprinderi obediente, a fost pusă în situaţia să lucreze cu mii şi mii de contribuabili mefienţi. Marile întreprinderi de stat, de la care provenea grosul veniturilor bugetare, şi-au pierdut importanţa, în timp ce noii producători privaţi, de talie mică şi greu de urmărit, au devenit sectorul cel mai dinamic al economiei. Aceşti „patroni” trebuiau supravegheaţi de organele de control ale statului, având în vedere înclinaţia lor spre fraudă, dar trebuiau totodată protejaţi de abuzurile unor funcţionari lipsiţi de scrupule.

· Restricţiile impuse asupra modalităţilor şi instrumentelor de plată folosite în economia planificată de întreprinderi (decontări fără numerar) şi de populaţie (numerar) au fost abolite. Din păcate, a luat amploare practica trocului şi a arieratelor, inclusiv la plata impozitelor, ceea ce a creat dificultăţi majore pentru noul sistem.

În aceste condiţii, reformarea vechiului sistem fiscal nu a fost deloc uşoară şi nu este de mirare că ea nu fost încă dusă la capăt. A fost necesară crearea unui sistem complet nou, care presupune nu numai noi reglementări fiscale, ci şi noi instituţii, noi competenţe şi noi cunoştinţe tehnice, precum şi un important sprijin politic. După cum am mai menţionat, România nu a făcut faţă prea bine acestor provocări.

În general, România a încercat să facă faţă noilor cerinţe cu vechile sale instituţii. Personalul acestor instituţii, format la vechea şcoală şi slab remunerat, a fost adesea principalul obstacol în calea schimbării. Acest obstacol nu a putut fi eliminat de noii conducători de instituţii, ei înşişi fără prea multe apetenţe reformiste şi având adesea doar cunoştinţe limitate cu privire la modul în care funcţionează economia de piaţă.

De fapt, guvernele din perioada postcomunistă au aplicat măsurile de reformă doar pentru că acestea au fost cerute de instituţiile internaţionale. Ele nu au înţeles sau nu au vrut să înţeleagă că, într-o economie de piaţă, sistemul fiscal trebuie să se bazeze pe legi care să stabilească impozitele şi pe reguli care să permită definirea în mod obiectiv a asietei. De asemenea, aceste guverne nu au considerat că obiectivul principal al sistemului fiscal trebuie să fie mobilizarea resurselor necesare statului într-o manieră cât mai eficientă şi mai echitabilă, ci au privit fiscul ca un instrument bun la toate, care poate fi folosit, de exemplu, pentru menţinerea în viaţă a întreprinderilor falimentare şi păstrarea locurilor de muncă. Metodele folosite în acest scop au fost acceptarea plăţii cu prioritate a salariilor, în pofida datoriilor către buget, scutirea de impozite, ştergerea datoriilor etc. Într-un fel, sistemul fiscal a înlocuit planul ca principal instrument de politică economică şi socială. Ca urmare, impozitele şi-au păstrat caracterul puţin constrângător şi discreţionar, iar guvernele au continuat să petreacă mai mult timp pentru rezolvarea problemelor fiscale ale unor contribuabili individuali, decât pentru reformarea sistemului fiscal. Şi este foarte probabil că această preocupare a sporit puternic sarcina fiscală a agenţilor economici care nu s-au bucurat de un tratament preferenţial.

În România, cheltuielile cu plata salariilor funcţionarilor publici, a pensiilor şi a ajutoarelor sociale se menţin ridicate în raport cu PIB. O cauză este faptul că, odată lansate, programele de cheltuieli publice de acest gen sunt dificil de rectificat în jos. A doua cauză este scăderea producţiei. A treia cauză este că nu se aplică o politică de reducere a rolului statului; acesta continuă să fie implicat într-un număr mult prea mare de activităţi, care pot fi foarte bine efectuate de sectorul privat.

4. Concluzii

Tranziţia nu se poate realiza fără schimbări majore. Aceste schimbări pot fi de suprafaţă – cum sunt cele care constă în schimbarea denumirii unor instituţii sau în adoptarea unui limbaj „european” –, ori pot fi profunde – cum sunt reforma proceselor economice, crearea unor noi instituţii şi transformarea rolului statului. Acestea din urmă sunt mult mai greu de făcut, deoarece presupun reforme structurale şi modificarea fundamentală a atitudinilor, motivaţiilor şi relaţiilor sociale.

Pe măsură ce are loc tranziţia la economia de piaţă, rolul statului devine funciar diferit de cel din perioada comunistă. În loc de a organiza şi desfăşura în mod direct activitatea economică, el acţionează indirect, prin politica fiscală şi monetară şi prin reglementările esenţiale necesare economiei bazate pe libera iniţiativă. În aceste condiţii, sistemul fiscal trebuie perfecţionat în continuare pentru a-i spori eficacitatea, echitatea şi capacitatea de a asigura un nivel rezonabil de venituri publice. În ceea ce priveşte cheltuielile publice, acestea trebuie ajustate în funcţie de resursele bugetare disponibile. Noile reglementări trebuie să servească pentru stabilirea regulilor jocului, impunerea regulilor concurenţei loiale şi consolidarea regimului pensiilor private. Este necesară eliminarea majorităţii licenţelor, autorizaţiilor, permiselor, aprobărilor etc., deoarece acestea nu fac altceva decât să favorizeze mita şi să alimenteze corupţia generalizată care subminează economia şi societatea românească. De asemenea, în conformitate cu acordul de guvernanţă fiscală convenit la summitul Consiliului European din 8-9 decembrie 2011, trebuie ca limita de 3% pentru deficitul bugetar să fie înscrisă în constituţie.

Având în vedere inegalitatea sporită a veniturilor şi experienţa nefastă acumulată în materie de privatizare, este posibil ca societatea românească să pretindă asumarea de către stat a unui rol mai mare în redistribuirea veniturilor. Dacă acest lucru se va întâmpla, responsabilii politici vor trebui să încerce să concilieze conceptul de „rol al statului”, aşa cum este admis acesta în ţările industrializate, cu ceea ce este fezabil în condiţiile concrete din România, având în vedere situaţia economică şi nivelul de dezvoltare instituţională a ţării.

Este necesară conştientizarea clară a faptului că deşi deficitele bugetare foarte mari sunt adesea de natură macroeconomică, această problemă devine şi mai gravă în cazul în care guvernul îşi încetează plăţile. Căci, asemenea măsuri denaturează complet procesul bugetar şi economia de piaţă. Dacă un furnizor sau un funcţionar al statului nu este plătit, ori un pensionar nu-şi primeşte pensia la care are dreptul, este clar că, din punct de vedere politic, tot acest proces este defectuos.