Instituţia dreptului de proprietate pare a fi un pion uşor sacrificabil atunci când interesele politice, mascate sub denumiri care pornesc de la interesele chiriaşilor până la interesul naţional, o cer. Aşa se face că iniţiativele legislative menite să reglementeze problema proprietăţilor confiscate abuziv în perioada regimului comunist şi-au făcut apariţia destul de târziu în preocupările puterii legislative din România. Deşi Constituţia adoptată în anul 1991 garanta dreptul la proprietate şi asigura protejarea acestora indiferent de persoană, prima iniţiativă majoră în sensul restituirii proprietăţilor confiscate abuziv avea să apară abia în anul 1995 (Legea 112, a caselor naţionalizate).
Deşi este foarte clar că restaurarea drepturilor de proprietate nu se poate realiza decât prin restituirea proprietăţilor confiscate începând cu anul 1945, legea menţionată rezolvă numai problema foştilor proprietari deveniţi chiriaşi ai statului în propriile lor imobile respectiv a proprietarilor care aveau şansa de a revendica apartamente libere. În restul situaţiilor se acordau despăgubiri calculate în baza unui algoritm arbitrar stabilit şi care nu puteau depăşi un anumit cuantum. Mai mult, legea oferea posibilitatea chiriaşilor să cumpere apartamentele care nu erau restituite în natură, conform unei proceduri verificate la începutul anilor ’90 prin transformarea în proprietari a deţinătorilor de apartamente obţinute de la întreprinderea unde lucrau înainte de 1989. Graţie acestei legi, chiriaşii devin proprietari artificiali asupra unor locuinţe confiscate abuziv, ceea ce va determina probleme şi mai mari în realizarea obiectivului esenţial al refacerii drepturilor de proprietate. Încălcând cu bună-ştiinţă un principiu esenţial al dreptului civil, potrivit căruia dreptul de proprietate este imprescriptibil, autorităţile au pus bazele unei legislaţii în totală discordanţă cu legea, aşa cum am prezentat-o anterior. Deciziile adoptate la jumătatea anilor ’90 aveau să genereze un deceniu mai târziu adevărate drame în planul retrocedării proprietăţii.
Departe de a crea măcar o reparaţie morală în privinţa proprietăţilor confiscate abuziv, aranjamentul instituţional consolidat treptat începând cu a doua jumătate a anilor ’90 va denatura semnificaţia dreptului de proprietate. Astfel, dezbaterile au glisat excesiv de mult către semnificaţia şi importanţa juridică a termenului, chiriaşi şi foşti proprietari deopotrivă fiind implicaţi într-o bătălie surdă a menită să soluţioneze o problemă, de altfel, foarte simplă. Refuzul, atât la nivel politic cât şi economic, de a recunoaşte rolul esenţial al dreptului de proprietate în constituirea unor relaţii de piaţă, a deschis calea unor măsuri surogat în reconstituirea dreptului de proprietate al căror principal scop a constat, aparent, în mulţumirea tuturor factorilor implicaţi. De fapt, scopul retrocedării şi, deci al realizării unor reparaţii morale şi materiale, trebuia să fie îndreptarea unor nedreptăţi. Însă, toate aceste măsuri au fost bine camuflate sub manifestarea unor preocupări majore ale decidenţilor în legătură cu situaţia chiriaşilor sau cu interesul naţional. Faptul că unele clădiri, confiscate abuziv, deveniseră între timp sediul unor organizaţii de stat a constituit un motiv suficient pentru ca acestea să fie excluse din rândul obiectivelor retrocedabile sau vandabile.
Iniţiativele legislative care au urmat nu au putut soluţiona problema retrocedărilor. Dimpotrivă, au creat şi mai multă confuzie ca urmare atât a prevederilor conţinute, de pildăLegea 10/2001, cât şi din cauza modificărilor numeroase care au urmat adoptării acestora. Legea 10 introduce, pe lângă despăgubirile băneşti ce puteau fi primite de către cei îndreptăţiţi, şi posibilitatea ca aceştia să primească titluri ce puteau fi tranzacţionate pe piaţă, respectiv transformate în bani prin achiziţia de către organizaţiile statului abilitate (APAPS). Acesta este începutul a ceea ce, începând cu anul 2005, avea să devină Fondul Proprietatea, mai exact organizaţia însărcinată cu despăgubirea foştilor proprietari. În continuare, „legea” omite de la restituire proprietăţile, evident confiscate abuziv, dar care făceau obiectul activităţii „unităţilor bugetare din învăţământ, din sănătate, aşezăminte social culturale sau de instituţii publice, sedii ale partidelor politice legal înregistrate, de misiuni diplomatice, oficii consulare, reprezentanţele organizaţiilor internaţionale interguvernamentale acreditate în România, precum şi de personalul cu rang diplomatic al acestora, necesare în vederea continuării activităţilor de interes public, social-cultural sau obştesc” (art. 16, alin. 1). Ba mai mult, „Ministerele de resort, precum şi celelalte instituţii publice interesate vor propune, iar Guvernul va stabili prin hotărâre, imobilele care nu vor fi retrocedate în natură şi pentru care se acordă măsuri reparatorii prin echivalent” (art.16, alin. 2). Fostul proprietar putea intra în posesia imobilului numai după ce organizaţia publică (de exemplu, un minister) îşi încheia activitatea, imobilul devenind liber. Redobândirea dreptului de proprietate era posibilă doar dacă fostul proprietar restituia, actualizat cu rata inflaţiei, eventualele despăgubiri primite din partea statului.
Modificările care au urmat [1] au bulversat procesul retrocedărilor, deşi unele dintre ele îşi propuneau să fie „reformatoare” în această privinţă. Ar fi inexact dacă am crede că toate aceste modificări au fost produse doar din motive care ţin de îndreptarea unor imperfecţiuni ale acestor acte normative sau de necesitatea armonizării legislaţiei cu prevederile existente la nivel european. De multe ori, în spatele acestor modificări s-au aflat grupuri de interese care au reuşit să obţină favorurile funcţionarilor guvernamentali (rent-seeking), acţionând astfel în detrimentul contribuabililor. Problema retrocedărilor este unul dintre cele mai elocvente exemple privind modul în care principiul individualismului metodologic este aplicabil inclusiv persoanelor care lucrează în administraţia publică, confirmând, fără dubii, valabilitatea învăţămintelor teoriei alegerii publice. Dreptul de proprietate privată a exercitat asupra autorităţilor publice locale şi centrale un efect la fel de puternic pe care l-a exercitat asupra chiriaşilor şi, mai ales, a foştilor proprietari, în sensul că fiecare doreau să păstreze pentru sine întreaga proprietate sau să obţină, sub o formă sau alta, o parte cât mai mare din aceasta. Deşi nu putea exista de facto şi de jure decât un singur proprietar legitim, legislaţia a creat posibilitatea ca atât chiriaşii cât şi anumiţi funcţionari să devină proprietari, cu acte în regulă, unii, în mod automat, prin lege iar ceilalţi, pe căi obscure deschise tocmai de prevederile legislaţiei în domeniu.
Aşa se face că a apărut o „piaţă” paralelă în cadrul căreia sunt tranzacţionate drepturi litigioase către persoane care deţin pârghiile sau pot influenţa soluţionarea favorabilă a acestora. Dreptul de proprietate privată a ajuns, în acest fel, obiectul unor activităţi speculative care în cel mai bun caz pot conduce la manifestarea unor activităţi antreprenoriale evazive[2].
Prin urmare, legislaţia a devenit instrumentul cel mai important pentru a favoriza anumite grupuri de interese, adesea sub pretextul armonizării legislative în vederea aderării la UE, dar şi al înfăptuirii unor reforme esenţiale, cum ar fi cele ale proprietăţii şi justiţiei. Aparent lăudabile, astfel de iniţiative legislative „democratice” şi discreţionare sunt nocive atât în ceea ce priveşte restaurarea ideii de proprietate privată, distrusă din temelii de către regimul comunist, cât şi în planul antreprenoriatului.
Să luăm ca exemplu legea de înfiinţare a Fondului Proprietatea. Adoptată în 2005, această iniţiativă legislativă şi-a propus restituirea sub formă de acţiuni a proprietăţilor confiscate abuziv după instalarea regimului comunist în România. Este vorba despre acele proprietăţi care nu mai pot fi restituite în natură deoarece, în prezent, sunt folosite într-un cu totul alt scop decât cel iniţial sau sunt utilizate de către statul român - principalul beneficiar al naţionalizării proprietăţii private.
Din punctul de vedere al intenţiilor, nu poate fi apreciat nici măcar caracterul reparatoriu în plan moral şi material pe care iniţiatorii legii îl propun. Totuşi, în planul iniţiativelor concrete privind retrocedările de orice fel, legea ar putea fi considerată o măsură de pionierat de vreme ce, până în urmă cu câţiva ani, proprietatea privată era privită ca un „moft” de către autorităţi, iar garantarea, restituirea şi protejarea acesteia erau tratate ca atare. Această iniţiativă legislativă ar putea fi utilizată ca pretext pentru a arăta că este posibilă o „renaştere” a antreprenoriatului în România ca urmare a restituirii drepturilor de proprietate.
Acestea nu sunt, însă, decât iluzii. Disfuncţionalităţile legislative nu lipsesc nici în acest caz, ele fiind tratate de specialişti drept cauză explicativă a potenţialului eşec al unei asemenea iniţiative. Dorim, totuşi, să arătăm că orientarea excesivă a atenţiei asupra funcţionalităţii sau nonfuncţionalităţii acestei legi[3] este susceptibilă să piardă din vedere un argument mult mai solid: asemenea legi nu realizează repunerea în drepturi a foştilor proprietari, ci doar o (eventuală) despăgubire a lor. Legea privind înfiinţarea Fondului Proprietatea nu îşi propune restituirea proprietăţilor ca atare, ci doar despăgubirea foştilor proprietari utilizând, în acest sens, mijloace vecine cu înşelătoria.
Astfel, potrivit legii, toţi foştii proprietari de imobile naţionalizate urmează să primească despăgubiri sub formă de acţiuni la Fondul Proprietatea. Însă, conform Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) aceste despăgubiri sunt „incompatibile şi disproporţionate cu valoarea bunului pierdut” (Manoliu, 2006). Nici nu pot fi considerate altfel, de vreme ce foştilor proprietari le-au fost naţionalizate proprietăţi cu o întrebuinţare certă, pe care autorităţile statului le folosesc încă, în timp ce mulţi proprietari nici măcar nu ştiu la ce servesc acţiunile respective. Mai mult decât atât, valoarea despăgubirilor este una pur arbitrară, nestabilită de piaţă. Din acest motiv este posibil ca unii dintre foştii proprietari să fie dezavantajaţi, încasând o valoarea mai mică decât cea a pieţei după cum alţii ar putea primi sub formă de acţiuni mai mult decât valoarea reală, de piaţă, a proprietăţii revendicate.
Prin comparaţie, ne-am putea imagina că despăgubirea proprietarilor s-ar face în bonuri de masă. Când există o lege care să te oblige la acceptarea unei asemenea tranzacţii nici nu este foarte greu de imaginat un asemenea exemplu, doar că, în realitate, este greu de crezut că un proprietar ar fi de acord să îşi înstrăineze terenul sau locuinţa pentru a primi în schimb bonuri de masă. Motivul este uşor de înţeles, atâta vreme cât bonurile de masă au o utilizare restrictivă. Dar, în cazul Fondului Proprietatea, există o lege care reglementează o asemenea tranzacţie, în care contraprestaţia este vădit în defavoarea păgubitului - care nici măcar nu are posibilitatea de a alege modalitatea despăgubirii. Însă, probabil că bonurile de masă ar constitui o modalitate mai favorabilă de despăgubire a proprietarilor, în virtutea valorii lor nominale certe, în comparaţie cu valoarea incertă a titlurilor Fondului Proprietatea.
Pe lângă disfuncţionalităţile sesizate mai putem adăuga faptul că eventuala transformare a acestora în bani nu poate fi realizată decât în condiţii incerte. Din acest motiv, speculanţii ar fi dispuşi să cumpere acţiunile (pe piaţa neagră, întrucât fondul nu este încă funcţional), oferind în schimb o valoare monetară mult mai mică în comparaţie cu valoarea despăgubirii.
Aceasta înseamnă că, de fapt, despăgubirile nu există sau sunt mult mai mici decât cele hotărâte de lege. Înşelătoria este evidentă, iar efectul nociv asupra a ceea ce ar trebui să însemne refacerea proprietăţilor confiscate abuziv poate fi uşor sesizat: nu numai că persoanele păgubite nu îşi vor recupera proprietăţile, dar vor constata că, drept urmare a acestei legi, le-au „cedat” legal statului, acceptând în schimb „blana ursului din pădure”.
Putem argumenta împotriva acestei legi şi cu disfuncţionalităţile pe care aceasta le conţine şi care sunt, în mod evident, intenţionate. În primul rând, o parte dintre foştii proprietari au primit deja acţiunile, fără ca fondul să fi fost legal constituit. Din acest motiv, deţinătorii de acţiuni nu le pot tranzacţiona deoarece Fondul nu este listat încă la Bursă deşi acest obiectiv trebuia îndeplinit până la finele anului 2006. Însă acest proces se dovedeşte a fi unul anevoios, de vreme ce listarea fondului nu este posibilă în afara listării la Bursă a companiilor care îl constituie, condiţie pe care marea majoritate a firmelor nu o îndeplineşte încă. Legea de constituire a Fondului Proprietatea (247/2005) prevede listarea la Bursă a pachetelor de acţiuni ale firmelor care constituie fondul. Mai exact, este vorba despre listarea a cel puţin 5% din acţiunile fiecărei companii participante la formarea fondului, cu excepţia celor în cazul cărora statul se află în negocieri cu investitori strategici în vederea privatizării.
Se apreciază că durata procedurilor privind listarea unei firme la Bursă poate fi cuprinsă între 117 - 229 zile. Deşi Fondul Proprietatea a fost înscris în Registrul Comerţului în decembrie 2005, primele transferuri de proprietate din contul statului în contul fondului s-au produs în martie 2006, tot atunci primind certificate primii acţionari, cu mult înainte ca fondul să devină funcţional, iar acţiunile să poată fi tranzacţionate legal.
Încă un motiv pentru care apreciem că această iniţiativă este una care vizează forma problemei şi nu fondul îl reprezintă graba cu care autorităţile caută să despăgubească pe foştii proprietarii. Încâlciţi în propriile reglementări anevoioase, guvernanţii au emis, în anul 2007, o ordonanţă menită să „simplifice” procedurile. Concret, foştii proprietari au dreptul de a încasa imediat 500000 RON dacă suma aferentă despăgubirii este cel mult egală cu această cifră. Dacă suma, arbitrar stabilită aşa cum am arătat deja, este mai mare, atunci diferenţa se transformă automat în acţiuni la Fondul Proprietatea. Pentru un cuantum al despăgubirilor de până la 250000 RON, banii sunt plătiţi pe loc, într-o singură tranşă. Dacă despăgubirile depăşesc această sumă, atunci păgubiţii trebuie să accepte plata în două tranşe eşalonate pe doi ani[4].
Probleme similare grevează constituirea şi manifestarea dreptului de proprietate şi în domeniul agricol şi cel forestier. Primele încercări de reconstituire a proprietăţii în domeniul agricol datează din anul 1991, odată cu adoptarea Legii 18. Necesitatea unor reparaţii morale a fost completată „fericit” de raţiuni electorale astfel încât voinţa politică nu s-a putut opune unei realităţi tot mai presante: după aproape trei decenii de la finalizarea marii colectivizări, foştii proprietari îşi doreau înapoi terenurile pe care voit sau forţat le cedaseră statului comunist. La fel ca şi în cazul caselor naţionalizate, paşii reconstiturii proprietăţii asupra terenurilor agricole au fost timizi şi voit împleticiţi. Legea 18 prevedea încă de la bun început limitări ale restituirilor. Astfel, fiecare familie îndreptăţită putea beneficia de restituiri cuprinse între 0,5 ha şi 10 ha, articolul 9 al menţionatei legi precizând foarte clar că „persoanelor cărora li se reconstituie sau li se constituie dreptul de proprietate în condiţiile prezentei legi nu li se pot atribui în proprietate mai mult de 10 ha de familie, în echivalent arabil” (www.cdep.ro).
Prevederile de acest gen au creat o dublă nedreptate: pe de o parte, creau doar o reconstituire parţială a drepturilor de proprietate pentru anumite familii iar pe de alta au condus la împroprietăriri arbitrare ale unor familii care nu au deţinut teren agricol. Această ultimă situaţie a fost posibilă ca urmare a unei prevederi special formulată în acest sens. Concret, articolul 20 prevedea ca în localităţile cu deficit de forţă de muncă în agricultură dar care deţineau teren disponibil în urma reconstituirii proprietăţii în limitele menţionate, să fie împroprietărite, la cerere, şi persoanele care nu beneficiau de fapt de prevederile legii. Asemenea măsuri îi vizau totodată şi pe luptătorii revoluţiei din 1989 care erau împroprietăriţi indiferent de caracterul legitim al acestei măsuri. În acest fel legea 18 făcea posibilă „redistribuirea” proprietăţii după principiul arhicunoscut în anii comunismului: „Să se dea mai puţin astfel încât să ajungă la toţi”.
Mai mult decât atât, prin aceeaşi lege, fostele unităţi cooperatiste aveau posibilitatea de a se constitui în societăţi comerciale pe acţiuni. Terenurile pe care le deţineau la momentul respectiv deveneau proprietatea societăţilor artificial constituite, chiar dacă acestea făceau obiectul unor restituiri (articolul 29). Foştii deţinători ai acestor terenuri puteau opta să devină acţionari sau să solicite restituirea pe seama terenurilor neutilizate ca aport de către noile societăţi sau rezultate în urma desfiinţării unora dintre fermele „neeficiente”. Lichidarea unor asemenea ferme era hotărâtă în mod arbitrar de către comisiile judeţene la propunerea celor comunale. În acest mod, guvernanţii au continuat să „conserve” fermele ineficiente lăsându-le în continuare pradă devalizării şi utilizării conform intereselor proprii ale managerilor şi autorităţilor locale. Deloc surprinzător, atunci când s-a pus problema privatizării acestor ferme, prea puţini potenţiali investitori erau interesaţi în acest sens din motive lesne de imaginat. Regimul juridic extrem de instabil al acestora a constituit factorul cel mai descurajant în acest sens, societăţile comerciale de acest gen fiind constituite din proprietăţi confiscate iniţial şi acordate spre împroprietărire prin legea fondului funciar. Instabilitatea instituţională a acţionat ca un alt factor descurajant alături de devalizarea acestora produsă ca urmare tocmai a inexistenţei unor drepturi de proprietate privată asupra lor. În tot acest timp, proprietarii reali nu puteau beneficia de drepturile lor asupra terenurilor dar aveau în schimb ocazia de deveni acţionari.
În acest context, considerăm că suntem îndreptăţiţi să considerăm asemenea iniţiative ca reprezentând începutul dezastrului sectorului agricol românesc alături şi de alte măsuri de sorginte „economică” aşa cum ar fi de pildă subvenţionarea. Dreptul de proprietate era astfel utilizat după bunul plac al guvernanţilor ceea ce a atenuat efectul reparatoriu aşteptat atât de guvernanţi cât mai ales de către foştii proprietari şi a aruncat o lumină sumbră asupra rolului acestei instituţii aşezată dintr-odată la baza tuturor conflictelor şi dramelor sociale care au măcinat satul românesc în deceniul nouă al secolului trecut. Departe de a înţelege adevăratele motive ale eşecului (re)împroprietăririlor din agricultură, economiştii s-au grăbit să acuze „fărâmiţarea” proprietăţii drept cauza principală. Pe fondul instabilităţii instituţionale intenţionat întreţinută, investitori „strategici” au început să controleze sectorul agricol devenind peste noapte multimilionari în valută.
Iată motivele relevante pentru care considerăm că aceste iniţiative legislative nu constituie altceva decât un surogat în planul soluţiilor de restaurare a domniei proprietăţii private. Ba mai mult, la umbra mult-trâmbiţatelor reparaţii morale şi materiale în favoarea foştilor proprietari, ele distrug de fapt proprietatea privată, refuzând proprietarilor de drept posibilitatea de a reintra în posesia bunurilor confiscate, de a le utiliza conform intereselor proprii şi de a putea contribui în acest mod la revigorarea antreprenoriatului în mediul de afaceri românesc.
[1] Legea 10/2001 a fost modificată de nu mai puţin de zece ori până în anul 2005. Ordonanţe ale guvernului, ordonanţe de urgenţă dar şi trei legi aveau să modifice şi/sau să completeze această lege. Ceea ce trebuia să fie o simplă restituire a unui drept de proprietate avea să se tranforme într-o adevărată cursă în sfera juridicului pentru cei mai mulţi dintre foştii proprietari. Aceştia trebuiau să se familiarizeze cu toate modificările şi completările, deloc puţine la număr. De pildă, doar Legea 247/2005 introduce nu mai puţin de 48 de modificări (valoare aproximativă) şi tot atâtea completări (www.cdep.ro).
[2] Frederic Sautet (2005) identifică trei tipuri de antreprenoriat pornind de la natura regulilor formale: productiv (stimulentele îi orientează pe întreprinzători către activităţi benefice din punct de vedere social), evaziv (instituţiile formale oferă întreprinzătorilor stimulente pentru a ignora şi evita cadrul instituţional formal). Al treilea tip esteantreprenoriatul distructiv care apare atunci când instituţiile formale nu sunt stabile8 sau sunt manipulate, ceea ce determină apariţia stimulentelor ca unii întreprinzători să exploateze regulile formale, obţinând venituri pe calea privilegiilor politice.
[3] Nu înseamnă că vom pierde din vedere argumentele împotriva acestei legi, formulate tocmai pe baza prevederilor existente, ci doar le vom considera secundare în raport cu ceea ce noi apreciem a fi argumentul cel mai pertinent: lipsa obiectului restituirii şi înlocuirea lui cu titluri de valoare a căror utilizare şi lichiditate sunt supuse unui grad înalt de incertitudine.
[4] Conform Raportului de activitate pe anul 2007 al Agenţiei Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor (www.anrp.ro).