Oare chiar contează datoria publică?

Share:

Economiştii, în special în Europa, par a fi divizaţi în două tabere diametral opuse în privința problemei “creştere versus austeritate”. Din 2008 până în 2012, s-a vorbit numai despre consolidarea bugetelor publice, creșterea impozitelor, desființarea sau fuziunea băncilor cu grad mare de risc, vânzarea activelor acestora la preţuri foarte mici, reducerea drepturilor băneşti pentru pensii şi sănătate, concedierea angajaților din domeniul public, reducerea privilegiilor sindicatelor și deschiderea pieței muncii către competiție – clasica listă de măsuri pe care FMI obișnuia să le impună ţărilor din lumea a treia, atunci când intervenea pentru a le salva. De această dată, pentru zona euro, FMI a fost de acord să joace un rol secundar: salvatorii au fost Germania şi alte ţări din nordul şi centrul Europei; ţările vinovate pe care trebuiau să le ajute au fost cele de la periferia zonei euro. Se aştepta ca acest medicament dur să dea rezultate cel târziu până în 2013 şi să permită o relansare a economiei și o creştere a gradului ocupării forței de muncă, după o perioadă de patru ani de reducere a activitaţii economice.

Pe neașteptate și din motive ce sperăm că vor fi descoperite într-o zi, a existat o a doua adâncire a recesiunii. Opinia publică, în special în țările care se confruntau cu o rată mare a şomajului, a devenit foarte agitată.

Cu disperare, mulți lideri europeni şi-au întors privirea către Statele Unite, în speranţa că vor învăţa din lecţiile Rezervei Federale care tipărește bani şi ale Trezoreriei care emite obligaţiuni.

Directorul Băncii Centrale Europeane, domnul Draghi a promis ca va face “tot ceea ce este necesar” pentru a salva moneda euro; Domnul Monti a primit o lecţie dură din partea alegătorilor italieni.

Preşedintele Franţei şi primul-ministru al Spaniei au cerut măsuri care să accelereze creșterea economică, pentru a facilita reducerea deficitului public. Consiliul European a pus în aplicare un program pentru a contribui la inserţia pe piaţa muncii a tinerilor; Comunitatea Europeană per ansamblu a lansat un program pentru un transport mai eficient pe continent, atât feroviar, cât şi rutier. Doamna Merkel a intrat în pielea lui Gradgrind din creaţiile lui Dickens, care dorea ca toată lumea sa se bazeze pe “Fapte! Fapte! Fapte!” Climatul politic s-a schimbat.

Aceste mişcări au fost dictate de comoditatea politică, dar schimbarea în direcţia politică a fost consolidată de efectul unei dispute ştiinţifice ce a trecut graniţele mediului academic; o greşeală econometrică ce a fost comisă de  economiştii de la Harvard, Carmen Reinhart şi Ken Rogoff a părut să pună tabăra austerității în dezordine. Cel puţin, în acest mod Paul Krugman, alături de mulţi alţii, şi-a susţinut pledoaria pentru o stimulare finanţată prin deficit.

Eroarea Reinhart-Rogoff 

Controversa a avut loc în felul următor. Reinhart şi Rogoff  (2010) au ajuns la concluzia, nu foarte surprinzătoare, că acumularea excesivă de datorie publică tinde să reducă rata de creştere economică a unei ţări.

Ei au mers mai departe. Au crezut că pot observa un prag în seria istorică a eșantionului de ţări alese, unde o datorie mai mare de 60% din PIB în economiile aflate în curs de dezvoltare şi 90% pentru economiile dezvoltate a fost însoţită de o reducere neliniară a creşterii economice. Deși, în lucrarea lor, Reinhart și Rogoff (2010) au menținut posibilitatea ca legătura de cauzalitate să fie de la creșterea scăzută la un grad ridicat al datoriei, datorită scăderii veniturilor fiscale, de fapt datoria a dus la un ritm de creștere mai lent când a trecut peste pragul de 60% și 90%. În acest mod, în discuţiile despre austeritate vs. stimulare, am înţeles eu rezultatele, împreună cu mulți alții.

Trei tineri economiști de la Universitatea din Massachusetts, domnii Herndon, Ash și Pollin (2013), au criticat rezultatele  Reinhart și Rogoff cu privire la datorie și creșterea economică, subliniind o serie de greșeli statistice care i-au condus la concluzia că "dacă este calculată în mod corespunzător, rata medie de creștere a PIB-ului real pentru țările care au o datorie publică calculată ca procent din PIB peste 90%, este de fapt 2,2%, nu -0,1%” cum pretindeau Reinhart și Rogoff. Mai important pentru situația discutată, “creșterea medie a PIB-ului în cazul țărilor cu datoria publică raportată la PIB mai mare de 90% nu este cu mult diferită faţă de atunci când datoria publică raportată la PIB este mai mică.” (2013, Introducere). Cei trei critici au subliniat faptul că acest lucru a redus cu mult duritatea argumentelor (pe care eu le foloseam din plin) împotriva creșterii datoriei publice în timpul unei crize.

Așa cum se întâmplă adesea, Reinhart și Rogoff nu au fost apărători ai austerităţii întru-totul, așa cum au fost desemnaţi. Una dintre concluziile cărții lor faimoase pe merit “De aceasta dată este diferit” (2009) a fost aceea că toate crizele financiare au fost mereu urmate de o “explozie” a datoriei publice, în principiu datorită veniturilor fiscale în scădere, dar ei nu au continuat să facă legătura cauzală între datoria publică și ritmul scăzut de creștere economică. Ei pur și simplu au remarcat faptul că recuperarea completă după răsturnări financiare de tipul celor pe care lumea dezvoltată le experimentează în prezent s-a făcut într-un timp destul de îndelungat.[1]

Ken Rogoff, de fapt, nu s-a sustras de la a recomanda remedii extraordinare pentru recesiunea ce a urmat crizei actuale. Astfel, în decembrie 2008, a recomandat o mică explozie a inflației, de 6% timp de doi ani, ca fiind “extrem de utilă pentru relaxarea datoriei de astăzi.”[2] Eu personal aș tăia mai mult de la buget decât Rogoff și aș fi mult mai puțin indulgent cu rafalele de inflaţie.[3]

Intervine Paul Krugman

În aprilie 2013, Paul Krugman a publicat un articol în “New York Review of Books” cu titlul “Cum s-a prăbușit pledoaria în favoarea austerității”. El a vrut să adauge picătura ce va umple paharul, subliniind greșelile articolului din 2010 al lui Reinhart și Rogoff, în legătură cu datoria publică și creșterea economică, un articol,  care el considera că “a avut cea mai rapidă influenţă asupra dezbaterilor publice decât orice altă lucrare din istoria economiei.” Greșelile descoperite de Hendon, Ash si Pollin par să fi distrus întreaga pledoarie în favoarea austerităţii ca soluţie în rezolvarea crizei datoriilor publice. Singura modalitate pentru a reporni creșterea economică și pentru a reduce povara datoriei acumulate de-a lungul crizei, este de a finanţa toate cheltuielile publice prin datorie. Krugman, de asemenea, i-a acuzat pe nedrept pe Reinhart și Rogoff de un dispreţ puternic față de etica cercetării, pentru că nu au împărtășit datele lor. Mi se pare greu de imaginat cum Hendon, Ash și Pollin și-ar fi putut susține teoria fără datele preluate de la Reinhart și Rogoff. A trecut mult timp de cand Krugman a renunțat la cercetare în favoarea jurnalismului de senzație.

Replica lui Reinhart și a lui Rogoff, lăsând la o parte polemicile puternice, este interesantă prin faptul că  revizuiește câteva puncte din cartea lor din 2009. În primul rând, revenirile din crizele financiare sistemice și adânci sunt “de lungă durată, încete și dureroase”. În al doilea rând, circumstanţele post-criză arată că datoria trebuie eliminată, însă nu prea repede. În al treilea rând, adevăratul pericol nu constă în datoria peste pragul de 90% din PIB, ci în posibilitatea de a nu mai primi vreun împrumut (“debt overhang”). În mod ironic, Krugman a fost cel care a inventat noțiunea de “debt overhang” în anul 1988, ca descriind situaţia unei ţări ce are o datorie atât de mare, încât toate veniturile din investiţiile naţionale sunt colectate de către creditori. De asemenea, Krugman se pare că a trecut cu vederea peste un articol din “Perspective Economice” scris de către Reinhart, Rogoff și soţul lui Reinhart (2012), în care s-a atras atenţia asupra faptului că atunci cand datoria publică s-a menţinut la un nivel de peste 90% din PIB, timp de 5 ani consecutivi, fenomenul de “overhang” și-a făcut apariţia și a menținut nivelurile de creștere sub trend pentru cel puţin 10 ani, în majoritatea celor 26 de episoade ce au avut loc în cadrul economiilor avansate începând cu anul 1800.

Erori privind datoria publică

Economistul care a clarificat  mai bine decât oricine problema datoriei publice a fost James Buchanan, laureat al premiului Nobel, recent decedat. Avem nevoie de ajutorul lui pentru a înțelege de ce volumul total de datorie publică contează pentru bunăstarea personală și constituțională a rezidenților unei țări.

Prima carte a lui Buchanan, iniţial publicată în anul 1958 cu titlul “Principii publice ale datoriei publice” a devenit un clasic al teoriei financiare. În aceasta, a răsturnat teoria ortodoxă privind datoria publică ce era predominantă la momentul respectiv și susținută încă și astăzi de mulți teoreticieni fiscali. El a rezumat această teorie ortodoxă înșelătoare în trei propoziții eronate:

1. Crearea datoriei publice nu implică niciun transfer al poverii reale către generaţiile viitoare.

2. Analogia dintre datoria privată și cea publică este eronată în toate aspectele esenţiale.

3. Există o distincție clară și importantă între o datorie publică internă și externă. (Buchanan, pagina 5)

Acum, trebuie sa fiu sincer cu cititorii mei. Până să recitesc cu atenţie cartea lui Buchanan pentru acest eseu, am fost unul dintre acei macroeconomiști care ţinea cont de aceste 3 principii ale ortodoxiei fiscale. Mi-am arătat susţinerea faţă de ele chiar și in scris. Acum pot observa de unde provenea greșeala mea: Am gândit ca și cum societatea ar fi o ființă simțitoare, a cărei datorie națională trebuia să fie văzută ca un simplu transfer între diferite părți și organe ale unei singure entități, guvernată de cineva care vede și planifică tot, al cărui rol este de a maximiza o funcție a bunăstării sociale. Crearea de datorie internă reprezenta doar simple transferuri de fonduri între părți ale societății naționale. Datoria dăuna bunăstării sociale naţionale numai atunci cand era față de străini.

Greşeala echivalenţei Ricardiene

Prima propoziție îi aparţine lui David Ricardo (1817). În cadrul anumitor ipoteze foarte stricte, datoria publică națională este percepută de către indivizi ca și cum ar fi o taxă. Atunci când indivizilor se presupune că le pasă de urmașii lor la fel de mult ca de ei înșisi, atunci nu contează dacă un război sau un proiect public este finanțat prin impozitare sau prin obligațiuni. În măsura în care persoanele ar fi raționale și orizontul lor de timp infinit, obligațiunea i-ar reveni în totalitate cumpărătorului și ar fi echivalentă cu un impozit pe averea sa; contribuabilul va economisi întreaga valoare prezentă a viitorului beneficiu al obligațiunii. Ricardo însuși spunea faptul că această concluzie extremă este doar parțial adevărată, dar pentru el, finanțarea unei cheltuieli actuale din obligațiuni, per ansamblu nu transmite povara către generaţiile viitoare.[4] Obiectivul principal al lui Ricardo a fost de a condamna cheltuielile publice sub toate aspectele și formele lor, așa că a dorit să sublinieze că modul în care ele erau finanțate nu contează prea mult . (Buchanan, 1999, pagina 81)

Buchanan a dat apoi o definiţie mai clară asupra a ceea ce înseamnă de fapt “generația viitoare”.

Voi defini o “generaţie viitoare” ca fiind orice grup de persoane existente în orice perioadă de timp ulterioară celei în care a fost creată datoria publică.[…] Un individ care trăiește în anul t0, va trăi în mod normal și în anul t1, dar el este un individ diferit în cele două perioade de timp. [...] Pe mine nu mă preocupă să aflu dacă povara datoriei publice este transferată copiilor și nepoților noștri ca atare. Pe mine mă interesează să aflu dacă povara datoriei poate fi amânată sau nu. (Buchanan, pagina 28, punctul 2.4.6.).

Nu contează modul în care sunt folosiți banii, ci transferul poverii datoriei publice de la o “generaţie” la alta. A cumpăra o obligaţiune de bunăvoie nu reprezintă un sacrificiu pentru un individ care preferă să economisească o anumită sumă de bani, mai degrabă decât să o cheltuiască. De asemenea, nu reprezintă un sacrificu nici pentru oamenii care se bucură de rezultatele investiţiei publice finanţate în acest mod. Sacrificiul revine “generaţiei” viitoare care va fi impozitată pentru a returna banii deținătorului de obligațiuni. Această generaţie va fi diferită de cea iniţială, care s-a bucurat de rezultatele investiţiei și a fost scutită de obligația de a plăti datoria.

O concluzie a acestei analize o reprezintă faptul că operaţiunile de îndatorare publică și privată sunt strict asemănătoare, cu excepția faptului că, în cazul datoriei publice, sarcina rambursării poate cădea pe cineva care nu s-a bucurat în totalitate de acele fonduri. Nu are importanţă dacă fondurile sunt bine folosite sau nu.

Împrumuturi publice externe şi interne

Odată cu criza actuală, printre specialiști s-a răspândit convingerea că datoria externă este mult mai riscantă și mai puțin flexibilă decat împrumuturile interne. Pentru cei care percep societăţile naţionale ca un întreg, atunci când nu există niciun creditor extern datoria este a unei părți a întregului către alta.

Buchanan l-a citat pe Philip E. Taylor spunând că:“ în măsura în care datoria publică este deținută de către cetățenii guvernului debitor, "suntem datori față de noi înșine." [...] Dacă, pe de altă parte, datoria este față de cetățenii sau guvernele altor societăți, plățile acesteia reprezintă deduceri din produsul național.”[5]

Întrebarea foarte bună pusă de către Buchanan este cine face parte din "generaţia" caree trebuie sa suporte o datorie internă și dacă sunt aceleași persoane care s-au bucurat de beneficiile investiţiei. Eroarea iese in evidenţă dintr-un alt citat menționat de Buchanan, de data aceasta un pasaj din Arthur Pigou (1949) . "Dar dobânda și fondurile de amortizare ale împrumuturilor interne sunt doar transferuri de la un grup de oameni dintr-o țară la un alt grup".[6] Mulțumesc foarte mult! Grupurile de cetăţeni sunt interschimbabile pentru planificatorul central atotștiutor.

Daniel Gros de la CEPS a încercat să arate că, empiric vorbind, datoria externă este o chestiune diferită de datoria internă. Ca și explicaţie, el menționează că străinii nu au opțiunea de a vota pentru "impozite mai mari sau cheltuieli mai mici, necesare pentru a achita datoria." Apoi continuă cu remarca obișnuită că, în cazul datoriei publice, “o rată mai mare a dobanzii sau a primei de risc, duce la o mai mare redistribuire în cadrul ţării respective (de la contribuabili la deținătorii de obligațiuni)”. Situaţia este diferită în cazul datoriei față de o țară străină, “ rate ale dobânzii mai mari, duc la o pierdere de bunăstare pentru țara ca întreg, deoarece guvernul trebuie să transfere resurse în străinătate." (Gros, pagina 1)

Acestea sunt argumente repetate bazate pe ideea eronată că țara ca un întreg suportă datoria publică, și nu indivizii. Lucrarea domnului Gros este, cu toate acestea, mai interesantă decât altele, deoarece el a creat o regresie folosind spread-urile datoriei suverane în raport cu deficitele de cont curent. El a demonstrat o corelație remarcabilă ce indică faptul că investitorii se tem de națiuni cu o podere mare a datoriei când aceasta este deținută de străini și care prezintă un deficit de cont curent mare. Pe de altă parte, el subliniază cazul remarcabil al Belgiei cu datoria publică aproape echivalentă cu 100% din PIB, dar cu spread-uri scăzute pe durata crizei. Chiar mai remarcabil și binecunoscut este cazul Japoniei, cu cea mai mare rată a datoriei publice între națiunile dezvoltate, rate ale dobânzii foarte scăzute și  nicio criză financiară – mai degrabă o continuă perioadă de stagnare.

Prin reducerea problemei datoriei publice interne la o chestiune de redistribuire între contribuabili inerți și deținătorii de obligațiuni, natura reală a problemei este ascunsă vederii. Contribuabilii individuali și deținătorii de obligațiuni votează în conformitate cu interesul lor personal. În acest caz “comunitatea trebuie să compare o formă a datoriei care permite acumularea unui venit mai mare pe mai multe perioade de timp viitoare, dar, care totodată, implică un drenaj extern de fluxuri de venituri, cu o altă formă a datoriei, care reduce venitul disponibil în viitor, dar nu creează creanțe nete față de astfel de venituri. [...] Cu un împrumut extern [...] venitul într-o perioadă viitoare ar fi mai mare decât în cazul împrumutului intern, exact cu suma necesară pentru a achita împrumutul extern. (Buchanan, paginile 62-63, paragraful 2.6.15.)

Al doilea caz este o descriere exactă a situației Japoniei pe parcursul ultimilor douăzeci de ani, cu rate ale dobânzii și spread-uri foarte scăzute și o creștere economică foarte mică.

Cât de mare să fie datoria publică?

Volumul datoriei pe care un guvern o va realiza este, desigur, legat de volumul cheltuielilor publice considerat adecvat. Această discuție nu se încadrează în tematica acestui eseu, cu excepția faptului că problema rolului guvernului este de obicei discutată din exterior, ca și cum comunitatea ar fi o entitate organică, cu o singură scară de valori încorporată într-o funcție de asistență socială. "... în acest caz", spune Buchanan, "problema fiscală se reduce la una de maximizare simplă [...] de către un factor de decizie omniscient". Aceasta nu poate fi situația într-o democrație în care procesul democratic este esențial.

Aici, sarcina expertului devine aceea de a arăta modul în care procesul de luare a deciziilor ar putea fi îmbunătățit, modul în care informaţiile privind alternativele pot fi mărite și modul în care indivizilor le pot fi prezentate alternative "corecte". (Buchanan, pagina 119, paragraful 2.12.10.)

Am rămas încă cu întrebarea câtă datorie publică poate susţine o economie. Din nou, combinația de taxe, inflație și datorie publică este una ce trebuie stabilită în cadrul procesului democratic, fără implicarea niciunui expert care să joace rolul “de Dumnezeu”, așa cum spunea Buchanan.

Am văzut cazul extrem de “debt overhang”. Există limite anterioare ale deficitelor și creării datoriei. Cand i-au răspuns lui Krugman, Reinhart și Rogoff[7] au amintit situații de "datorii dramatice", la care am asistat în Europa, atunci când piețele pur și simplu au încetat să mai accepte moneda suverană și guvernul s-a trezit în incapacitatea de furnizare a serviciilor sale. Orice ar crede Krugman, o datorie egală cu 100% din PIB este în cele din urmă nesustenabilă. Chiar și în cazul Statelor Unite, care se bucură de privilegiul de a fi bancherul lumii, ar putea veni un moment în care creșterea impozitelor nu va mai fi suficientă pentru a apăra dolarul, și vor trebui făcute reduceri dramatice în cheltuielile publice. Există o limită a poverii pensiilor, serviciilor de sănătate și lucrărilor publice, pe care generațiile actuale le pot lăsa pentru contribuabilii viitori, care pot refuza să plătească factura. În cele din urmă, o datorie este o datorie.

 

Pedro Schwartz este profesor de economie Rafael del Pino la Universitatea San Pablo CEU Madrid, unde conduce Centrul pentru Economie Politică și Reglementare. Membru al Academiei de științe morale și politice, Schwartz este un contributor frecvent la presa europeană și la radio, pe domeniul financiar și corporativ. Schwartz este autorul a două cărți: Economia explicată lui Zapatero și succesorilor săi și În căutarea lui Montesquieu: democrația în pericol și are o carte ce urmează să apară în engleză: Capitalismul democratic: progres și paradox.

 

Acest articol a fost publicat inițial în Library of Economics Liberty, 1.07.2013

 


[1] Reinhart și Rogoff (2009) Capitolul 14 disting între următoarele perioade de recuperare după o lungă istorie de crize financiare. În medie, prețurile reale ale caselor tind să scadă cu 35% de-a lungul a 6 ani, prețurile activelor cu 56% de-a lungul a 3 ani și jumătate, șomajul crește cu 7 % în 4 ani, venitul scade cu mai mult de 9% în 2 ani, iar după criza financiară a perioadei de după cel de-al doilea război modial, datoria publică împreună cu veniturile din taxe în scădere și presiuni asupra Trezoreriei a avut tendința de a „exploda”, cu creșteri medii de 86%;

[2] Rogoff (2008) citat de Warsh (2013);

[3] Atribuie verdictul lui David Warsh asupra lui Rogoff;

[4] Această teoremă a fost dezvoltată de Barro (1974) pentru a arăta că îndatorarea cu scopul de a folosi veniturile pentru investiții anti-ciclice este inutilă, de vreme ce cantitatea împrumutată și cheltuită de guvern pentru a reface o economie stagnantă va fi recuperată în întregime de cumpărătorul obligațiunilor care nu le-ar privi ca bogăție;

[5] Philip, E. Taylor, The Economics of Public Finance, p. 187, după cum a fost citat în Buchanan (1958) pagina 59, paragraful 2.6.3;

[6] Pigou (1949) pagina 30, după cum a fost citat în Buchanan (1958) pagina 59, paragraful 2.6.3;

[7] Reinhart și Rogoff (2013).

Share:

Publicat de