[Articolul de faţă are la bază secţiunea 7.3 a cărţii „Economia de piaţă: fundamentele instituţionale ale prosperităţii", coord. Cosmin Marinescu, Editura ASE, Bucureşti, 2007]
Toate constituţiile sunt produse ale timpului lor. Ele reflectă o cultură politică şi tăria diverselor interese politice. Constituţia UE este un produs al statului socialist al bunăstării specific secolului XX. Cu toate că ţelul declarat a fost realizarea unei Europe mai simplă, mai eficientă şi mai democratică care să fie „mai aproape cetăţenii săi", scopul general al constituţiei este de a crea o prezenţă europeană puternică pe scena economică şi politică globală. Însă, adoptarea ei va duce probabil la schimbări şi mai greu de realizat; va adânci diviziunea dintre europeni şi va accelera recesiunea economică.
Cu toate că o constituţie nu este un document economic, orice constituţie are efecte economice profunde. Proiectul constituţiei europene se doreşte a fi un alt pas etatist înspre „cea mai competitivă şi dinamică economie bazată pe cunoaştere din lume". Însă pare a fi un pas greşit.
Proiectul constituţional european descrie un vast exerciţiu de administrare a puterii politice centrale de-a lungul întregii Europe. Nicio altă clasă politică din istorie, în afara elitei politice europene de astăzi, nu a încercat să creeze competenţă jurisdicţională asupra atâtor naţiuni şi asupra atâtor milioane de oameni, sub pretextul legitimităţii democratice.
Orice constituţie este un produs al timpului său. Cum constituţia americană este un produs al iluminismului din secolul al XVIII-lea, aşa şi constituţia europeană este un produs al secolului al XX-lea[1]. Comparaţia nu este una întâmplătore deoarece, aşa cum zicea şi ministrul german pentru Europa, Hans Martin Bury: „constituţia este certificatul de naştere al Statelor Unite ale Europei". Însă esenţa celor două aranjamente constituţionale diferă foarte mult. Aşadar, funcţia principală a constituţiei americane este protejarea libertăţii individuale în raport cu puterea coercitivă a guvernului. De aceea, puterile guvernului sunt delegate, enumerate, şi astfel limitate. Autoritatea de care se bucură guvernul este dată de către popor, care, teoretic, o poate cere înapoi.
Spre deosebire de constituţia americană, proiectul recent de constituţie europeană este un produs al statului socialist al bunăstării. Şi este cel puţin curioasă această înclinaţie către modelul social al cărui exponent este Suedia. Martin De Vlieghere (2006:3) arată contrastul dintre succesul impozitării scăzute specific Irlandei şi modelul scandinav. În timp ce Suedia a devenit a 14-a economie a lumii, după ce a fost a 4-a în 1975, Irlanda s-a transformat din a 22-a în a 4-a cea mai bogată economie[2]. Ba mai mult, Suedia nu a mai creat locuri de muncă în sectorul privat din 1981, rata angajării în Irlanda crescând cu 56 de procente în acelaşi interval.
Şi este, oare, aşa-zisul model social unul „social"? Adesea se spune că, în ciuda faptului că economia europeană este mai puţin dinamică decât cea a SUA, Europa are o societate „mai bună". Însă şomajul pe termen lung din zona euro este de şase ori mai mare decât cel din SUA. Iar în ultima decadă, venitul celor mai sărace 10 procente din populaţie a crescut de opt ori mai repede în Irlanda decât în Suedia. Ca rezultat, modelul economic anglo-saxon are un procent mai mic al populaţiei sub linia de sărăcie decât are Suedia. Aşadar, se întreabă Mullally (2006:12), şi noi odată cu el, nu este modelul social un eşec până şi în termeni sociali?
Cu toate acestea, proiectul constituţional european este adeptul modelului social scandinav, întreaga sa structură clădindu-se pe acest model. Proiectul ignoră descrierea puterilor guvernului, atât din motive ideologice, cât şi practice. Ideologic, deoarece iniţiatoarea proiectului este Stânga Europeană, care este în favoarea unui guvern lipsit de orice inhibiţii în faţa proprietăţii private şi a libertăţii economice. În schimb, majoritatea americanilor văd guvernul ca pe un aranjament instituţional a cărui funcţie economică trebuie să fie aceea de a facilita acţiunile legitime ale indivizilor în societate. De aceea, individualismul este incompatibil cu aranjamentul statului bunăstării şi tot de aceea este respins ca fiind străin de sistemul politic european.
Mai mult, acest proiect constituţional aşează în centrul preocupărilor sale sistematizarea drepturilor (sociale) pe care le oferă statul bunăstării, cum ar fi pretenţiile redistributive pe care le au unii indivizi şi/sau unele grupuri asupra celorlalţi. De exemplu, câteva dintre clauzele Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale, cum ar fi dreptul la un loc de muncă, dreptul la educaţie şi sănătate, pot fi garantate doar printr-o vastă operaţiune de redistribuire a avuţiei în societate.
Când Carta originală a fost semnată, a fost considerată o declaraţie de intenţie care nu era nicidecum obligatorie. Constituţia UE face clauzele Cartei obligatorii, în maniera în care sunt şi cele ale Declaraţiei Americane a Drepturilor. Totuşi, cele două sunt fundamental diferite. Cu excepţia celui de-al şaptelea Amendament, care le conferă americanilor dreptul la un pro-ces cu juraţi, Declaraţia Drepturilor stipulează doar acele drepturi pe care individul le are vizavi de stat. Nu spune nimic de drepturile conferite prin lege, pe care anumiţi oameni le obţin prin impozitarea în plus a altora.
Performanţele economice modeste ale UE şi declinul pe scena economică globală sunt explicate, în principal, prin întrepătrunderea a doi factori. Unul dintre aceştia este ataşamentul faţă de intervenţia guverna-mentală, ataşament mânat de o suspiciune nativă faţă de libertatea economică şi o credinţă instinctivă în beneficiile regularizării şi controlului statului. Celălalt factor este „modelul federal" pe care schiţa constituţiei se bazează şi care a determinat un blocaj instituţional şi o paralizie politică. Chiar şi acolo unde se simte nevoia de reformă şi liberalizare, cum ar fi Germania şi Franţa, competenţele conflictuale dintre guvernul federal şi cel regional, solidaritatea clasei politice şi a opiniei publice împotriva pieţei şi globalizării, fac din adoptarea reformelor un proces dificil, aproape imposibil de conceput.
Prin întărirea puterilor şi competenţelor UE la nivel suprastatal se va diminua flexibilitatea politicilor la nivel de ţară şi, implicit, concurenţa instituţională inter-jurisdicţională. Această pierdere de flexibilitate a rarefiat deja performanţele economice ale ţărilor UE. De exemplu, impunerea reglementărilor UE pe pieţele muncii a contribuit la scăderea competitivităţii blocului UE[3].
Economiile UE din ziua de azi pierd din competitivitate, au performanţe slabe faţă de restul lumii, lucru ce se întâmplă de câteva zeci de ani. Proiectul de constituţie înrăutăţeşte şi mai mult lucrurile. O economie care nu reuşeşte să ofere ceea ce autorii constituţiei aşteaptă şi solicită de la ea, pune sub semnul întrebării însuşi procesul politic a cărui expresie supremă este respectiva constituţie. Politica poate distruge economia, iar o economie lipsită de performanţe atrage instabilitate şi crize politice. De aceea, prin însăşi natura actuală a proiectului de constituţie, posibilitatea unui colaps economic şi politic al UE ar fi pe deplin explicabilă.
Implicarea UE în problemele economice este extensivă şi păgubitoare. Dovezi ale intervenţiei guvernului în economie putem întâlni la tot pasul. O constituţie prost concepută poate cauza stricăciuni foarte mari asupra unei economii, prin instituţionalizarea intervenţiei arbitrare a guvernului în viaţa socială. Şi, atât prin acţiunile mici cât şi prin cele mari, guvernul poate submina spiritul antreprenorial şi crearea de avuţie.
Luat în ansamblu, acest proces constituţional reprezintă un pas semnificativ în crearea unui singur stat european. Acest stat, după cum este definit în proiectul de constituţie, va avea propriul sistem legislativ, propriile competenţe, parlament şi monedă. Prin clauzele sale, UE lărgită va avea propria personalitate legală şi propriile reguli. Legile sale vor avea prioritate absolută faţă de legile naţionale. Metoda interstatală de luare a deciziilor va face loc competenţelor Uniunii[4].
Cu toate că nu există măsuri sau propuneri vădite la care mediul de afaceri ar putea obiecta, sursa de îngrijorare vine exact din această lipsă de detalii, combinată cu ambiţia UE de a-şi creşte competenţele. De aceea, competenţele UE şi ale statelor membre trebuie să fie clar definite. În plus, orice propunere de act legislativ ar trebui să clarifice motivele pentru alegerea unei anumite baze legale şi să permită o determinare clară a principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii[5].
Îngrijorarea apare deoarece constituţia, inevitabil, va creşte gradul de reglementare a UE, care pare strâns legată de discreditatul şi mult prea reglementatul model economic al statului bunăstării. Şi tocmai această reglementare stufoasă a dus la inexorabilul declin al performanţelor economice şi la rata mare a şomajului din zona euro, demonstrează Ruth Lea (2003:6).
În lucrarea sa despre Constituţia Europeană, David Heathcoat Amory (2003:20), membru al convenţiei care a schiţat constituţia, descrie cum cele mai îndrăzneţe obiective au fost puse pe o listă cu deziderate, întocmită de un grup însărcinat cu analiza intitulată „Europa Socială". Această listă includea învăţarea de-a lungul vieţii, incluziunea socială, drepturile copiilor şi promovarea calităţii muncii şi a serviciilor de interes general. „Majoritatea acestora şi-au găsit locul în proiectul de constituţie într-o formă sau alta, împreună cu neaşteptata «descoperire a spaţiului» drept obiectiv al UE, aparent un interes personal al lui Giscard - părintele socialist al constituţiei europene. După câteva discuţii, descoperirea spaţiului a fost abandonat ca obiectiv, cu toate că a rămas o «competenţă comună» a Uniunii."
Un alt exemplu este absenţa oricăror limite în aspiraţiile sau competenţele UE, lucru care trădează un crez instinctiv în puterile benigne ale guvernului şi ale viitoarei constituţii de a transforma orice ideal politic într-un fapt real.
Grupul de lucru „Europa Socială" a cerut, şi a obţinut, ca scopul actual de „creştere a ocupării" existent în Tratat să fie înlocuit cu obiectivul constituţional de „ocupare deplină". Faptul că şomajul în UE era la momentul respectiv de circa 9 procente nu a constituit un punct de discuţie, cu atât mai puţin un obstacol în calea „ocupării depline".
Retorica proiectului de constituţie naşte întrebarea dacă acesta poate fi luat ca atare, deoarece puterile conferite de constituţie pot fi folosite în sensul opus celui declarat. Practic, cei care au conceput constituţia UE au făcut o alegere conştientă când au lăsat parametrii puterii guvernului federal foarte vagi. Explicaţia este una singură: s-a urmărit consolidarea puterii centrale deţinută de Bruxelles. Raţiunea este aceea că, dacă vreodată UE va avea posibilitatea de a aproxima statura Statelor Unite în afacerile internaţionale şi în economia globală, capacitatea de luare a deciziilor centralizate trebuie să crească. De asemenea, lărgirea UE, cu implicaţii evidente asupra rapidităţii luării deciziilor, ar putea tenta prin creşterea puterilor UE de a trece peste statele membre cu păreri diferite. De aici şi pesimismul celor care încearcă să răstoarne „deficitul de democraţie" specific Europei[6].
Însă, pe la mijlocul anilor `90, pe măsură ce Europa aproape sucomba în mrejele modelului protecţionist al statului bunăstării, lumea din afara triadei - SUA, Japonia, Europa - a început să se facă simţită nu doar prin comerţ, ci şi prin atragerea de investiţii. Companiile multinaţionale cumpărau sau construiau fabrici în afara triadei, producând bunuri la un cost substanţial mai mic. Şi, astfel, pe la mijlocul anilor 80, scurgerile de capital către economiile cu niveluri scăzute ale costurilor au devenit un adevărat torent[7]. Tocmai forţele dinamizatoare ale prosperităţii sunt inhibate de modelul economic al UE, model pe care constituţia îl pune la loc de cinste.
Este clar că proiectul de Constituţie al lui Giscard nu reuşeşte să răspundă provocărilor ilustrate prin declaraţia de la Laeken. Intenţia iniţială a fost proiectarea unei Europe mai democratice, mai eficientă, mai simplă şi care să fie „mai aproape de cetăţenii săi". Aceste scopuri nu au fost niciodată cu adevărat urmărite şi, cu atât mai puţin, atinse. Ca rezultat, noua constituţie are implicaţii negative serioase pentru democraţia parlamentară liberală şi pentru principiile auto-guvernării:
1) Simplificarea UE: Constituţia este mai lungă şi decât vechile tratate. Tratatele vechi aveau împreună 199 de pagini. Constituţia are 325 de pagini. Nu este eliminată nicio pagină din cele 97.000 de pagini de legislaţie etatistă şi reglementări protecţioniste acumulate.
2) O Europă mai democratică şi mai deschisă: intenţiile de transparenţă, în faţa camerelor TV, a întâlnirilor UE au fost schimbate printr-o decizie de ultim moment, care permite ca doar anumite întâlniri să fie publice. În noile condiţii, toate deciziile cu adevărat importante vor fi luate în secret.
3) Stoparea delegării de putere către UE: noua divizare etatistă a puterilor înseamnă că majoritatea domeniilor sunt de competenţă comună între UE şi statele membre, însă statele membre pot acţiona doar în măsura în care UE decide să nu intervină.
4) Reducerea birocraţiei: constituţia introduce mai multe şi nu mai puţine reglementări. Prin schimbarea sistemului de votare, astfel încât sistemul de adoptare a legilor să fie mai simplu, constituţia va permite adoptarea mai multor reglementări, care detaliază centralist toate domeniile vieţii sociale. Prin adoptarea de către constituţie a obligativităţii Cartei Drepturilor Fundamentale şi prin creşterea puterilor UE în domeniul securităţii sociale va creşte gradul de reglementare a afacerilor.
5) Recăpătarea puterilor de către statele membre: nicio putere nu este transferată înapoi dinspre UE către statele membre. Ba chiar mai multe puteri sunt transferate către UE. Astfel, în 41 de domenii dreptul naţional de veto va fi abolit. Curtea UE va căpăta puterea de a reglementa domenii care erau de competenţa exclusivă a curţilor de justiţie ale ţărilor membre.
Soarta UE stă, în mare parte, în mâinile unei clase politice şi administrative restrânse, puternice şi cu înclinaţii tot mai oligarhice. De altfel, această înclinaţie oligarhică este consecinţa predictibilă a funcţionării oricărei democraţii reprezentative, în care politicile economice devin instrument de comerţ electoral. Pentru această elită politică, proiectul de constituţie este atât un vot de încredere, cât şi un garant al viitoarelor resurse, competenţe, influenţe şi puteri. Cu toate acestea, lipsa acută de performanţă economică va exercita presiuni în sensul liberalizării şi dereglementării în UE. Posibilitatea schimbării instituţionale nu trebuie exclusă, în special datorată convulsiilor politice interne. Însă experienţele recente din Germania şi Franţa arată că, în ciuda unei nevoi evidente de reformă, barierele politice şi instituţionale în calea implementării acesteia sunt formidabile.
Dinamica politică şi cea economică sugerează că UE se îndreaptă spre o divizare profundă şi inevitabilă în două grupuri. Pe de-o parte, este vorba de un grup dirijist, foarte politicizat, în favoarea protecţionismului şi accentuării gradului de integrare politică, grup condus de Franţa şi Germania. Pe de altă parte, este vorba de un grup mai puţin intervenţionist şi mai deschis la logica liberalizării, grup format din Marea Britanie şi câteva noi ţări membre.
Înainte de proiectul de constituţie, existenţa acestor două grupuri a fost posibilă, însă, prin conturarea acesteia, s-a exclus această geometrie variabilă în favoarea unei singure entităţi supra-naţionale şi a monopolului unui Leviathan supra-statal.
Tratatul constituţional face ca guvernământul european să fie un exerciţiu situat tot mai departe de adevăratele probleme ale europenilor. Prerogativele constituţionale sunt dedicate sporirii centralismului politic şi economic într-o şi mai mare măsură, birocraţia guvernamentală devine şi mai extinsă şi, odată cu aceasta, şi alocarea politică a resurselor. Adoptarea acestui proiect va face şi mai dificilă schimbarea din interior, va adânci conflictul politic şi economic, ceea ce ar putea pune capăt UE, aşa cum o ştim noi în prezent.
[1] Ambele reflectă o cultură politică specifică, tăria unor interese politice diferite şi anumite preocupări specifice perioadelor în care au fost instituite.
[2] Comparaţia este realizată în PIB/locuitor la paritatea puterii de cumpărare.
[3] Situaţia este cu atât mai gravă pentru ţări cu un grad ridicat de deschidere, ale căror fluxuri comerciale şi investiţionale nu se limitează doar la partenerii din UE. Abilitatea de a răspunde rapid şi decisiv la fluctuaţiile comerţului mondial este vitală. Răspunsul este mai bine formulat de nevoile şi cerinţele pieţelor decât de un birocrat din Bruxelles, necunoscător al circumstanţelor locale şi care lucrează după o agendă politică arbitrară.
[4] Aşadar, puterile UE sunt semnificativ mărite. Competenţele includ piaţa internă, agricultura şi pescuitul, transportul, energia, politica socială, coeziunea socială şi economică, mediul, sănătatea publică, protecţia consumatorului, securitatea şi justiţia. Dar cea mai importantă clauză a întregului document spune că „statele membre îşi vor exercita competenţele doar dacă şi doar în măsura în care Uniunea nu şi le-a exercitat" (Articolul 1-10 1). Astfel, rolul parlamentelor naţionale este redus la nivel de instituţii care supervizează impunerea şi respectarea normelor Uniunii. Un alt exemplu este dat de Articolul 1-11 3 care oferă Uniunii „competenţa promovării şi coordonării politicilor economice şi de angajare ale statelor membre". Şi articolul 1.12 1 dă Uniunii competenţe exclusive în domenii care au de-a face cu piaţa internă, politica monetară în zona euro, politica comercială comună, uniunile vamale şi conservarea resurselor piscicole.
[5] Comunicat de presă al Camerei Americane de Comerţ din Belgia, martie 2003, Bruxelles.
[6] Presiunea integrării europene şi a uniunii monetare şi politice vine dintr-o credinţă în entitatea Europei ca un bloc care trebuie să înlăture hegemonia SUA şi să facă faţă provocărilor din Asia. Existenţa acestui bloc este considerată singura modalitate de a proteja statul bunăstării şi solidaritatea socială. Acestea reprezintă esenţa gândirii coordonatorului proiectului de constituţie Giscard d'Estaing şi a oficialilor şi consilierilor care au contribuit la acest proiect.
[7] Dovezile tot mai evidente ale scăderii cotei UE în comerţul mondial pot fi văzute atât în servicii, cât şi în activităţile manufacturiere, câştigătorul cel mai important fiind zona Asia-Pacific. Cele mai importante cauze ale acestor schimbări sunt globalizarea şi avansul tehnologic. Primul proces descrie competiţia dintre zonele sărace cu costuri scăzute şi zonele bogate cu costuri mari. Acest proces a afectat şi mai mult sistemele economice cu fiscalitate şi cheltuieli guvernamentale ridicate, în particular UE. Cel de-al doilea proces amplifică şi intensifică competiţia: avansul în tehnologia informaţiei şi telefoniei distrug distanţa ca barieră în cazul comerţului, diminuând şi mai mult raţiunea economică a zonelor integrate politic. Aşadar, cu cât o ţară inovează mai repede, cu atât mai mult îşi creşte avantajul comparativ. Singurul mod în care se poate inova este prin intermediul pieţelor. Un „salariat coordonat de la centru" nu este bun la aşa ceva.